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國務(wù)院關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金

統(tǒng)籌整合長效機制的意見

國發(fā)〔2017〕54號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制，是發(fā)揮財稅體制改革牽引作用、推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要途徑，是加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐和農(nóng)村全面建成小康社會的有力保障。近年來，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，各地區(qū)、各有關(guān)部門探索推進涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，取得了積極進展。但涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合仍面臨一些問題和困難，涉農(nóng)資金管理的體制機制性問題進一步凸顯。為加強涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，探索建立長效機制，現(xiàn)提出如下意見。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十九大精神，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，認真落實黨中央、國務(wù)院決策部署，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，遵循國家“三農(nóng)”工作方針政策，緊緊圍繞實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合作為深化財稅體制改革和政府投資體制改革的重要內(nèi)容，優(yōu)化財政支農(nóng)投入供給，加強財政支農(nóng)政策頂層設(shè)計，理順涉農(nóng)資金管理體系，創(chuàng)新涉農(nóng)資金使用管理機制，改革和完善農(nóng)村投融資體制，切實提升國家支農(nóng)政策效果和支農(nóng)資金使用效益。

（二）基本原則。

堅持問題導(dǎo)向。主要針對當(dāng)前涉農(nóng)資金多頭管理、交叉重復(fù)、使用分散等問題，優(yōu)化頂層設(shè)計，創(chuàng)新體制機制，完善政策措施，不斷提高涉農(nóng)資金使用效益。支持連片特困地區(qū)縣和國家扶貧開發(fā)工作重點縣把專項扶貧資金、相關(guān)涉農(nóng)資金和社會幫扶資金捆綁集中使用。

堅持簡政放權(quán)。深入推進涉農(nóng)領(lǐng)域“放管服”改革，進一步推動審批權(quán)下放，賦予地方必要的統(tǒng)籌涉農(nóng)資金的自主權(quán)，激勵地方積極主動作為。加強事中事后監(jiān)管，依法依規(guī)、有序有效推進涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合。

堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。各方協(xié)作，上下聯(lián)動，促進中央宏觀指導(dǎo)和地方自主統(tǒng)籌的有機結(jié)合，推進合理劃分農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任，明晰部門職責(zé)關(guān)系，建立激勵約束機制，充分調(diào)動各方積極性。

堅持分類施策。按照專項轉(zhuǎn)移支付和基建投資（即預(yù)算內(nèi)投資，下同）管理的職責(zé)分工，在中央、省、市、縣等層級分類有序推進涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，對行業(yè)內(nèi)涉農(nóng)資金在預(yù)算編制環(huán)節(jié)進行源頭整合，行業(yè)間涉農(nóng)資金主要在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)進行統(tǒng)籌，加強行業(yè)內(nèi)涉農(nóng)資金整合與行業(yè)間涉農(nóng)資金統(tǒng)籌的銜接配合。

（三）主要目標(biāo)。到2018年，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域行業(yè)內(nèi)涉農(nóng)專項轉(zhuǎn)移支付的統(tǒng)籌整合。到2019年，基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域行業(yè)間涉農(nóng)專項轉(zhuǎn)移支付和涉農(nóng)基建投資的分類統(tǒng)籌整合。到2020年，構(gòu)建形成農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域權(quán)責(zé)匹配、相互協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動、步調(diào)一致的涉農(nóng)資金（涉農(nóng)專項轉(zhuǎn)移支付和涉農(nóng)基建投資）統(tǒng)籌整合長效機制，并根據(jù)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革以及轉(zhuǎn)移支付制度改革，適時調(diào)整完善。

二、推進行業(yè)內(nèi)涉農(nóng)資金整合

（四）歸并設(shè)置涉農(nóng)資金專項。中央涉農(nóng)資金以黨中央、國務(wù)院有關(guān)決策部署和相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，根據(jù)預(yù)算法等相關(guān)規(guī)定按程序設(shè)立。進一步完善現(xiàn)行涉農(nóng)資金管理體系，按照涉農(nóng)專項轉(zhuǎn)移支付和涉農(nóng)基建投資兩大類，對行業(yè)內(nèi)交叉重復(fù)的中央涉農(nóng)資金予以清理整合。中央層面構(gòu)建涉農(nóng)資金管理體系，其中涉農(nóng)專項轉(zhuǎn)移支付以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證、動物防疫、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整治、林業(yè)生態(tài)保護恢復(fù)、林業(yè)改革發(fā)展、水利發(fā)展、大中型水庫移民后期扶持、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)救災(zāi)及特大防汛抗旱等大專項為主體，涉農(nóng)基建投資以重大水利工程、水生態(tài)及中小河流治理等其他水利工程、農(nóng)村飲水安全鞏固提升、重大水利項目勘察設(shè)計等前期工作、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支撐體系、森林資源培育、重點區(qū)域生態(tài)保護與修復(fù)、生態(tài)保護支撐體系、農(nóng)村民生工程等大專項為主體。對清理整合后的涉農(nóng)資金，進一步明確政策目標(biāo)、扶持對象、補助標(biāo)準(zhǔn)、實施期限、績效管理等。（財政部、國家發(fā)展改革委、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局等負責(zé)，2019年基本完成并逐步完善）

（五）合理設(shè)定任務(wù)清單。中央涉農(nóng)資金在建立大專項的基礎(chǔ)上，實行“大專項+任務(wù)清單”管理模式。有關(guān)部門根據(jù)各項涉農(nóng)資金應(yīng)當(dāng)保障的政策內(nèi)容設(shè)立任務(wù)清單。任務(wù)清單區(qū)分約束性任務(wù)和指導(dǎo)性任務(wù)，給予地方不同的整合權(quán)限，實施差別化管理。約束性任務(wù)主要包括黨中央、國務(wù)院明確要求的涉及國計民生的事項、重大規(guī)劃任務(wù)、新設(shè)試點任務(wù)以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)救災(zāi)、對農(nóng)牧民直接補貼等，其他任務(wù)為指導(dǎo)性任務(wù)。充分賦予地方自主權(quán)，允許地方在完成約束性任務(wù)的前提下，根據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，區(qū)分輕重緩急，在同一大專項內(nèi)調(diào)劑使用資金。任務(wù)清單按照專項轉(zhuǎn)移支付、基建投資兩大類，分別由財政部、國家發(fā)展改革委銜接平衡，并會同有關(guān)部門對任務(wù)清單定期開展評估，建立調(diào)整優(yōu)化和退出機制，為最終形成中央領(lǐng)導(dǎo)、合理授權(quán)、依法規(guī)范、運轉(zhuǎn)高效的財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分模式奠定實踐基礎(chǔ)。（財政部、國家發(fā)展改革委、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局等負責(zé)，2019年基本完成并逐步完善）

（六）同步下達資金與任務(wù)清單。財政部、國家發(fā)展改革委按照專項轉(zhuǎn)移支付、基建投資管理的職責(zé)分工，分別會同有關(guān)部門按照因素法、項目法等方式分配中央涉農(nóng)資金，統(tǒng)籌考慮任務(wù)清單中各項任務(wù)的性質(zhì)，不斷完善涉農(nóng)資金分配指標(biāo)體系。加強資金分配與任務(wù)清單的銜接匹配，確保資金投入與任務(wù)相統(tǒng)一。以大專項為單位，實現(xiàn)涉農(nóng)資金和任務(wù)清單集中同步下達。省級有關(guān)部門要組織完成約束性任務(wù)，因地制宜統(tǒng)籌安排指導(dǎo)性任務(wù)，進行細化分解，制定資金使用方案和任務(wù)完成計劃，并分別報財政部、國家發(fā)展改革委和有關(guān)部門備案。進一步創(chuàng)新完善省級以下涉農(nóng)資金管理體制，明確省級與市縣級的責(zé)任分工，充分調(diào)動基層工作積極性。（財政部、國家發(fā)展改革委、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、地方人民政府等負責(zé)，2019年基本完成并逐步完善）

（七）建立與整合相適應(yīng)的績效評價制度。財政部、國家發(fā)展改革委要會同有關(guān)部門根據(jù)省級制定的資金使用方案、任務(wù)完成計劃和績效目標(biāo)開展績效考核，逐步建立以績效評價結(jié)果為導(dǎo)向的涉農(nóng)資金大專項和任務(wù)清單設(shè)置機制及資金分配機制。健全完善科學(xué)全面的績效評價指標(biāo)體系，逐步由單項任務(wù)績效考核向行業(yè)綜合績效考核轉(zhuǎn)變。建立健全獎勵激勵機制，對涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合成效突出的地方在資金安排上予以適當(dāng)傾斜。（財政部、國家發(fā)展改革委、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局等負責(zé)，2019年基本完成并逐步完善）

三、推進行業(yè)間涉農(nóng)資金統(tǒng)籌

（八）充分發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用。地方各級人民政府要摸清涉農(nóng)資金底數(shù)，根據(jù)財政收支形勢等情況編制三年滾動財政規(guī)劃和政府投資規(guī)劃，并與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要及相關(guān)涉農(nóng)專項規(guī)劃進行銜接。對因地制宜搭建的各類涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合平臺，如支持農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、推進適度規(guī)模經(jīng)營、扶持小農(nóng)戶生產(chǎn)、支持特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，要科學(xué)編制有關(guān)專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃，不斷提升規(guī)劃的適用性和可操作性，以規(guī)劃引領(lǐng)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌使用和集中投入。（地方人民政府負責(zé)，2018年起持續(xù)推進）

（九）加強性質(zhì)相同、用途相近的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌使用。針對多個部門安排的性質(zhì)相同、用途相近的涉農(nóng)資金，如各類支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的資金等，加大預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度。有關(guān)部門要建立部際會商機制，溝通資金流向，統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，完善支持方式，加強指導(dǎo)服務(wù)，為地方推進涉農(nóng)資金統(tǒng)籌使用創(chuàng)造條件。地方可在確保完成目標(biāo)任務(wù)的前提下，將各級財政安排的性質(zhì)相同、用途相近的涉農(nóng)資金納入同一資金池，統(tǒng)一設(shè)計方案、統(tǒng)一資金撥付、統(tǒng)一組織實施、統(tǒng)一考核驗收，形成政策合力，提升資金使用效益。財政部、國家發(fā)展改革委要會同有關(guān)部門及時總結(jié)地方在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌經(jīng)驗，進一步明確職責(zé)分工和資金用途，逐步實現(xiàn)同一工作事項按照部門職責(zé)分工由一個行業(yè)部門統(tǒng)籌負責(zé)。（財政部、國家發(fā)展改革委、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、地方人民政府等負責(zé)，2018年起持續(xù)推進）

（十）促進功能互補、用途銜接的涉農(nóng)資金集中投入。支持省、市、縣級人民政府圍繞改革任務(wù)、優(yōu)勢區(qū)域、重點項目等，按照“渠道不亂、用途不變、集中投入、各負其責(zé)、各記其功、形成合力”的原則，統(tǒng)籌安排各類功能互補、用途銜接的涉農(nóng)資金。充分發(fā)揮地方特別是縣級涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的主體作用，挖掘亮點典型，總結(jié)推廣經(jīng)驗，自下而上完善涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合體制機制。（財政部、國家發(fā)展改革委、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、地方人民政府等負責(zé)，2018年起持續(xù)推進）

四、改革完善涉農(nóng)資金管理體制機制

（十一）加強管理制度體系建設(shè)。繼續(xù)對涉農(nóng)資金管理制度進行清理、修訂和完善，做到每一項涉農(nóng)資金對應(yīng)一個資金管理辦法。加強現(xiàn)行各項管理制度的銜接，指導(dǎo)地方制定與中央涉農(nóng)資金相對應(yīng)的管理細則。各地在出臺或修訂相關(guān)管理制度時，要充分考慮中央關(guān)于涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的要求。切實加強制度培訓(xùn)和執(zhí)行工作，確保涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合取得實效。（財政部、國家發(fā)展改革委、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、地方人民政府等負責(zé)，2019年基本完成并逐步完善）

（十二）進一步下放審批權(quán)限。有關(guān)部門要按照簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革的總體要求，在做好宏觀指導(dǎo)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮項目投入、項目性質(zhì)等因素，進一步下放涉農(nóng)項目審批權(quán)限，賦予地方相機施策和統(tǒng)籌資金的自主權(quán)。強化地方人民政府特別是縣級人民政府統(tǒng)籌使用涉農(nóng)資金的責(zé)任，不斷提高項目決策的自主性和靈活度。（財政部、國家發(fā)展改革委、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、地方人民政府等負責(zé)，2018年起持續(xù)推進）

（十三）充實涉農(nóng)資金項目庫。依據(jù)國家“三農(nóng)”工作方針政策和相關(guān)規(guī)劃，編制政府投資項目三年滾動計劃，加強各類涉農(nóng)項目儲備。完善項目論證、評審等工作流程，對相關(guān)項目庫內(nèi)項目實施動態(tài)管理。加強財政、發(fā)展改革和行業(yè)部門之間，中央和地方之間，年度之間項目庫的銜接，歸并重復(fù)設(shè)置的涉農(nóng)項目。加快資金安排進度，適當(dāng)簡化、整合項目報建手續(xù)，健全完善考核措施，確保項目發(fā)揮效益。根據(jù)項目性質(zhì)，采取投資補助、民辦公助、貸款貼息等方式予以支持，不斷提升涉農(nóng)項目的公眾參與度。（財政部、國家發(fā)展改革委、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、地方人民政府等負責(zé)，2018年起持續(xù)推進）

（十四）加強涉農(nóng)資金監(jiān)管。有關(guān)部門及地方各級人民政府要加強對涉農(nóng)資金的監(jiān)管，形成權(quán)責(zé)明確、有效制衡、齊抓共管的監(jiān)管格局，防止借統(tǒng)籌整合名義挪用涉農(nóng)資金。探索建立第三方評估體系，通過競爭擇優(yōu)的方式選擇專家學(xué)者、研究機構(gòu)等對涉農(nóng)資金政策進行評估。完善決策程序，健全決策責(zé)任追究制度，對違反涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合相關(guān)制度規(guī)定、造成涉農(nóng)資金重大損失的，要對相關(guān)責(zé)任人予以問責(zé)。嚴(yán)肅查處違紀(jì)違法違規(guī)行為，及時追回被騙取、冒領(lǐng)、擠占、截留、挪用的涉農(nóng)資金，依紀(jì)依法追究相關(guān)單位和責(zé)任人的責(zé)任。加強信用監(jiān)管，對嚴(yán)重失信主體探索建立聯(lián)合懲戒機制。（財政部、國家發(fā)展改革委、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、地方人民政府等負責(zé)，2018年起持續(xù)推進）

（十五）加大信息公開公示力度。全面推進信息公開，健全公告公示制度。地方各級人民政府及有關(guān)部門在涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合方案決策前要聽取各方意見，管理辦法、資金規(guī)模、扶持范圍、分配結(jié)果等應(yīng)按規(guī)定向社會公開。利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息化手段，探索實行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”新模式。推動縣級建立統(tǒng)一的涉農(nóng)資金信息公開網(wǎng)絡(luò)平臺。各地應(yīng)結(jié)合涉農(nóng)資金管理使用情況，明確不同層級公告公示的具體內(nèi)容、時間要求和工作程序。建立健全村務(wù)監(jiān)督機制，繼續(xù)完善行政村公告公示制度。（財政部、國家發(fā)展改革委、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、地方人民政府等負責(zé)，2018年起持續(xù)推進）

五、保障措施

（十六）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。地方各級人民政府要高度重視，把涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作擺在突出位置，切實承擔(dān)主體責(zé)任，為推進統(tǒng)籌整合工作提供組織保障。建立政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門參與的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，統(tǒng)一思想認識，加大協(xié)調(diào)力度，制定實施方案，狠抓工作落實。（地方人民政府負責(zé)，2018年基本建成并持續(xù)加強領(lǐng)導(dǎo)）

（十七）加強部門協(xié)同。各有關(guān)部門要加強溝通配合，為推進涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作提供機制保障。財政、發(fā)展改革部門要以資金、規(guī)劃和任務(wù)清單管理為抓手，指導(dǎo)和支持涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合。行業(yè)部門要科學(xué)設(shè)置、細化分解任務(wù)清單，做好任務(wù)落實和考核評價等工作。（財政部、國家發(fā)展改革委、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、地方人民政府等負責(zé)，2019年基本完成并逐步完善）

（十八）鼓勵探索創(chuàng)新。貧困縣涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合試點、黑龍江省“兩大平原”涉農(nóng)資金整合第二階段試點、市縣涉農(nóng)資金整合優(yōu)化試點、省級涉農(nóng)資金管理改革試點和湖南省以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為平臺開展涉農(nóng)資金整合試點等相關(guān)試點，在試點期內(nèi)，繼續(xù)按相關(guān)規(guī)定實施。鼓勵各地根據(jù)行業(yè)內(nèi)資金整合與行業(yè)間資金統(tǒng)籌的工作思路，因地制宜開展多層級、多形式的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，突破現(xiàn)有管理制度規(guī)定的，應(yīng)按管理權(quán)限和程序報批或申請授權(quán)。在開展涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合中涉及財政專項扶貧資金時，要遵循精準(zhǔn)使用的原則，不得用于非建檔立卡貧困戶和非扶貧領(lǐng)域。地方各級人民政府可參照“大專項+任務(wù)清單”管理模式，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)合理設(shè)置本級涉農(nóng)資金大專項，探索實施任務(wù)清單差別化管理。（財政部、國家發(fā)展改革委、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、地方人民政府等負責(zé)，2018年起持續(xù)推進）

（十九）加強輿論宣傳。認真總結(jié)和推廣各地區(qū)、各有關(guān)部門在涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合中的好經(jīng)驗、好做法，加強信息報送和政策宣傳，注重宣傳的引導(dǎo)性和時效性，努力營造全社會關(guān)心、支持涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的新局面。（財政部、國家發(fā)展改革委、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、地方人民政府等負責(zé)，2018年起持續(xù)推進）

國務(wù)院              

2017年12月8日